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法律法规 | | 报告称中国儿童福利领域法律空白        2012-6-1                                                                                       [返回列表]
    2012中国儿童福利政策报告》今日发布——
王振耀:儿童受害不能只打“110”

  “在去年层出不穷的校车事故、广东佛山小悦悦被碾事件、随手拍解救乞讨儿童、免费午餐等大事之后,我国正在静悄悄地进行一场儿童福利的革命。”著名公益学者、北京师范大学中国公益研究院院长王振耀今天说。

  在孩子们的节日来临之际,《2012中国儿童福利政策报告》今日在北京正式发布,提出“让儿童优先成为国家战略”的主张。报告由北京师范大学中国公益研究院课题组撰写,由联合国儿童基金会和中国政府合作儿童福利项目支持。

“几千年都没有的局面终于出现了”

  现在,全国究竟有多少贫困孩子?国务院妇儿工委办公室副主任宋文珍今天介绍,近年我国没有统计过。“但根据中国社科院、国务院妇儿工委前几年的联合统计,生活在低保线的18岁以下儿童有700多万人。北京师范大学曾统计过陕西等5省的18岁以下贫困儿童,如果按农村儿童人口比例推算,全国农村贫困儿童有900万上下。”

  “我国目前是补缺型儿童福利系统,通常面向孤残儿童。目前存在一些欠缺:很多留守儿童、流动困难儿童的福利还没有纳入范畴。我国城乡保障制度是以家庭为单位的,只能一概而论补助困难家庭,未能更多倾斜到困难儿童。”宋文珍说。

  “从我们连续三年的年度报告,可以看出我国儿童福利的走向。”在报告总策划王振耀看来,2011年至今,这一儿童福利革命有两大标志。

  第一大标志是,去年开辟出了政府和社会的新的互动模式。

  2011年“有指标意义”的是,国务院把“营养午餐”提上了政策日程,投入160亿元。“这是个里程碑事件。在邓飞等500多位记者、民间人士的试点和倡导下,政府很快做出非常积极的良性政策调整回应。这样一来,民间组织的建设性力量终于展现出来了。”

  “民间组织和政府的合力是相当不容易的,这在几千年的历史上都基本没有出现,都是民间听政府、等待政府作为。但没想到在去年,就在儿童福利领域,出现了民间先走、政府跟上的局面。”王振耀说。

  随之而来的,是儿童福利非政府组织的注册登记问题,也终于破冰。

  第二大标志是,以免费午餐和校车为代表的“普惠型”儿童福利表现突出。

  新的时代,以微博为首的网络对儿童福利产生了“巨大的效果”,推动社会给予孩子更多关注。王振耀举例,中小学校车提上了国务院决策日程。“以前校车条例都是零星的地方决策,所以出现大量问题。如果不是每起校车事故都得到媒体和网络的高度关注,你能想象政策提上日程能有这么快的速度吗?

儿童受害目前只能打“110”

  “不能就儿童论儿童,问题的关键还在于孩子背后的各方力量。”宋文珍在今天的论坛上说。

  去年,我国颁布实施了《2011—2020年中国儿童发展纲要》。“纲要提出,我国儿童福利制度要从补缺型向普惠型转变,这是一个重大进展。它把联合国的诸多指标写进纲要,并有了具体部署,这是未来儿童福利发展的基本框架。”王振耀说。

  但报告指出,我国的儿童福利建设现在还面临三大严峻挑战。

  第一个挑战是,对现代的儿童福利,我们还缺乏基本常识。“中国传统中,儿童、老人都由家庭负责,是一种典型的农业社会秩序。但是工业化以后,传统的家庭秩序不能继续维持,农民离开土地进入城市,已导致5800万留守儿童和2700万流动儿童群体,社会问题日益凸显。”

  报告呼吁,儿童养育的责任急需“由家庭向国家和社会转移”。

  随之而来的第二大挑战是,虽然有《未成年人保护法》,但我国在儿童福利领域的法律和条例还是空白。

  “我国目前还缺乏系统的儿童保护制度,《民法》、《刑法》、《未成年人保护法》均有涉及,但并不系统,也没有建立对受虐儿童的替代性监护制度。”报告指出。

  “不是光和发达国家比,我国在这方面还落后于周边的泰国、印度、蒙古等国家。”王振耀说。更艰巨的第三大挑战是,我国还缺乏基本的儿童福利行政系统。

  王振耀指出,当我国实现了“津贴直接到孩子”,从孤儿福利院一转到村里,就戳开了基层组织的一个大窟窿。“比如把孩子的书屋建在村委会里,实际根本没落到孩子身边。这笔钱怎么用在孩子身上?没有专人来管。”

  “新的《儿童发展纲要》来了,但是还没解决:纲要提出的目标措施如何实现?谁来牵头组织、谁来监督落实,经费有没有保障?”报告指出,澳大利亚、日本、英国、爱尔兰、美国等都设有国家层面的儿童福利部门。

  “社会承担起对儿童的责任,需要发达完善的行政系统来保障:专业化的照料机构、专业化的设施和工作人员。”王振耀说。

  他在美国新泽西州发现,一个州每年在儿童福利上投入几十亿美元,是相当正常的。一个纽约市,拥有一万多名儿童福利专业人员、几百个机构。

  在我国香港、台湾等地,如果孩子受到虐待、伤害,很快会有专业化的机构介入,妥帖地保护孩子。而在我国大陆,儿童受虐待的解决办法,依然还是“打110”。“警察来了怎么做?他们对家长批评教育,让孩子很快再回到家里。这只会让情况变得更坏。”

到2020年,尚无法律保护的量化指标

  目前,报告提出的基层儿童福利服务网络可以说“初具雏形”。

  由民政部、联合国儿童基金会、北师大中国公益研究院联合在山西、河南、四川、云南、新疆五省区的12个县,建立了“中国儿童福利示范区”,建立村一级的儿童活动中心,聘用了120名基层儿童福利主任。

  目前,近8万名孩子接受了儿童福利主任的家访,1712名孩子补办了户籍手续,1841名孩子领到了孤儿生活保障金,1.4万名孩子拥有了政府提供的大病医保。

  在示范区之外,政府、非政府组织也都致力于建立保护孩子的基层网络。浙江省在有社区服务中心的城乡社区,确定1名“儿童福利督导员”;没有服务中心的农村,在村两委中指定一名“督导员”。

  “政府的创新行动,标志着国家、社会、家庭之间对儿童福利的责任分工正在重新定义,国家逐渐承担起更多的责任。”报告如此评价。报告统计,目前的《儿童发展纲要》提出2020年要达到的52个指标中,只有15个可测量并提出了具体测量数据指标。

  其中,儿童健康、教育方面的量化指标较多,比如婴儿死亡率要从2011年的12.1‰减少到2010年的10‰、90%以上的社区都有一所儿童之家等。“改善措施也比较具体,到2020年达标当无悬念”。

  但在儿童福利和法律保护方面,尚无量化的指标。“主要目标大多是原则性提法,这不仅反映该领域的研究和认识状况,可能也反映出中国儿童发展与保护的各方力量尚未达成共识。”

  报告中说,第六次人口普查的0~14岁儿童比重下降,已显示出“我国绝大部分城市已出现少子化现象”。

  在北京、上海、天津等较发达城市,0~14岁人口不足10%,“已经步入超少子化时代”。比例在20%以上的省份,则集中在贵州、西藏、江西、广西、青海等经济发展水平相对滞后的中西部地区。

  报告不无担忧地指出:“从人力资源提升国际竞争力水平的角度来看,中国儿童群体的稀缺性更为凸显,大部分儿童集中于经济欠发达地区,构成了当前中国儿童福利建设的两大挑战。”

  报告提出,“建立以津贴为主的独立儿童福利制度”,是国际普遍经验。中国目前是“嵌入制”儿童福利模式,如社保、低保、医保、残疾人服务教育等,都包含儿童福利。除了不成体系之外,现有儿童福利主要是救助型,国家儿童津贴项目稀少。“从顶层设计上考虑儿童福利制度,仍是一项未竟工程。”“希望报告的建议,对我国的顶层设计能够产生推动影响。”王振耀最后说。

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